ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ИХ СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ Печать

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

 

 

УДК  347.193.2

 

ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ

ИХ СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ

 

© 2011 г. А.А. Джагарян

 

Конституционный Суд Российской Федерации

190000 г.Санкт-Петербург,

Сенатская площадь, 1

Constitutional Court of the Russian Federation

1 Senatskaya ploshchad, Saint-Petersburg, 190000

 

Статья посвящена анализу актуальных проблем, связанных с финансово-экономическим обеспечением местного самоуправления и повышением социальной эффективности местного хозяйства. Автор считает, что укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления должно идти рука об руку с созданием высокопроизводительной системы муниципального финансово-хозяйственного управления. В статье исследован и обобщен опыт решения данных проблем в ряде муниципальных образований, сформулированы соответствующие предложения правотворческого и правоприменительного характера.

 

Ключевые слова: местное самоуправление; финансово-экономические основы местного самоуправления; местное хозяйство; межбюджетные отношения; социально-экономическое развитие; социальная эффективность.

 

The article analyses the burning issues connected with financial and economic maintenance of local self-government and the increase of social efficiency of local economy. The author believes that the strengthening of financial and economic basis of local self-government should be carried out hand in hand with creation of high-performance system of municipal finance and economic management. The paper researches and summarizes the experience of challenging these issues in a number of municipalities, formulates proposals of legislative and enforcement measures.

 

Keywords: local self-government; financial and economic basis of local self-government; municipal economy; intergovernmental fiscal relations; socio-economic development; social efficiency.

 

1. Решение возложенных на местное самоуправление социальных задач, связанных с удовлетворением основных жизненно важных потребностей населения, требует необходимого уровня его финансово-экономического обеспечения. Речь идет о наличии у муниципальных образований соответствующих их компетенции устойчивых источников доходов, которые бы позволяли им не только осуществлять покрытие текущих расходов, но и на самостоятельной основе планировать и претворять в жизнь программы комплексного социально-экономического развития территорий, осуществлять гибкое (финансово-экономическое) воздействие на внутримуниципальные процессы.

Материально-финансовая оснащенность публично-властных полномочий – один из базовых принципов формирования компетенции, нарушение которого делает полномочия формальными, бездейственными, не реализуемыми на практике и тем самым ставит под сомнение возможность обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, подрывает доверие населения к соответствующему уровню власти. Законодательное обеспечение этого принципа применительно к местному самоуправлению как институту несуверенной власти, которая действует строго на основаниях и в пределах закона и к тому же несет на себе основное бремя ответственности за организацию оказания широкого спектра публичных услуг населению, имеет особенное значение. Без достойной финансово-экономической основы самоуправление остается фикцией.

Проблемы материально-ресурсного обеспечения местного самоуправления не являются специфически национальными. Как отмечается в докладе «Муниципальные финансы: инновационное ресурсное обеспечение муниципальной инфраструктуры и предоставления услуг», подготовленном в 2005 году для очередной конференции Форума содружества органов местного самоуправления (CLGF), «достижение целей развития тысячелетия предполагает усиление роли местного самоуправления в качестве агента предоставления основных услуг, включая водоснабжение, санитарию, первичную медико-санитарную помощь, жилье, экономическое и социальное развитие. Однако децентрализация ответственности в сфере публичного обслуживания создает значительные трудности для местного самоуправления, если она не сопряжена с выделением достаточных финансовых ресурсов, повышением самостоятельности и расширением возможностей. В соответствии с этим необходима приверженность центрального правительства смыслу децентрализации, в том числе в отношении финансовых и политических возможностей местного самоуправления» [1, с. 4].

В современных условиях финансово-экономические факторы оказывают все более заметное влияние на правовое регулирование местного самоуправления. Они не только ограничивают возможности выбора и использования тех или иных муниципальных институтов, но и во многом обусловливают реалистичность муниципальной социальной политики. В концептуальном и практическом плане это порождает ощутимое напряжение между экономической целесообразностью, с одной стороны, и конституционными принципами местного самоуправления, с другой. Возникает угроза экономического (бюджетного) детерминизма местного самоуправления, когда его компетенция, в том числе социальные полномочия, и организационные формы строго обусловлены, заданы наличными материальными ресурсами. В этой связи существенно обостряется проблема пределов влияния финансово-экономических факторов на организацию местного самоуправления и, в частности их учета при создании, преобразовании и упразднении муниципальных образований.

В национальном политико-правовом пространстве в последнее время все чаще, более или менее жестко, звучит идея о том, чтобы увязать правовой статус муниципального образования с наличием необходимых финансово-экономических ресурсов. Например, высказывается мнение о необходимости включения в число принципов территориальной организации местного самоуправления принципа учета финансовой достаточности муниципальных образований. В логически развитом виде этот тезис предполагает, что те муниципальные образования, которые являются финансово зависимыми от вышестоящих бюджетов, должны быть преобразованы путем объединения или присоединения. Это якобы позволит сократить расходы на содержание аппарата управления и повысит качество принимаемых решений.

По сути дела, в основе данных и им подобных идей лежат представления о некоей производности как правового статуса муниципального образования, так и самого по себе права на осуществление местного самоуправления от уровня финансово-экономической обеспеченности конкретной территории. Однако это не соответствует ни конституционной природе местного самоуправления, ни обязанностям государства по обеспечению устойчивости созданных муниципальных образований. Признавая местное самоуправление, Конституция РФ исходит из того, что оно является наиболее приближенным к населению уровнем власти, осуществляется прежде всего в городских и сельских поселениях (ч.1 ст.131), т.е. на основе естественно сложившегося расселения людей, на территориях  их компактного проживания. Аналогичный подход прослеживается в Европейской хартии местного самоуправления (абз.6 и 7 преамбулы, п.3 ст.4). Это вполне естественно, поскольку местное самоуправление в силу своего предназначения должно обеспечивать возможность гражданской самоорганизации именно по месту жительства с учетом специфики конкретных местных условий. В нем самом власть выступает функцией законного самоопределения населения, следует за человеком (а не наоборот). Вместе с тем субъективные права и обязанности, определяющие содержание самостоятельности муниципального образования и ответственность местного сообщества за поддержание его финансово-экономической стабильности, возникают лишь с момента  создания муниципального образования. Поэтому наделение той или иной территории статусом муниципального образования не может ставиться в зависимость от наличия или отсутствия необходимых финансово-экономических ресурсов.  Согласно правовой позиции Конституционного Суда собственность и финансы не обязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования – они должны быть обеспечены соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием; население же, используя институты непосредственной демократии, может добиваться, чтобы определенное территориальное образование стало территорией, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. муниципальным образованием [2]. Что касается преобразования муниципального образования, то необходимо иметь в виду, что в силу ч.2 ст.131 Конституции РФ, как она понимается Конституционным Судом РФ, любое независимо от его причин (в том числе финансово мотивированное) муниципально-территориальное изменение, если оно связано с упразднением уже существующего муниципального образования, требует обязательного согласия населения, причем в референдарной форме [3].

Итак, в концептуальном плане к проблеме учета финансово-экономических факторов при осуществлении правового регулирования  местного самоуправления следует подходить осторожно и сдержанно. Финансы, конечно, играют весьма существенную роль в местном самоуправлении. Но их роль, тем не менее, служебная, подчиненная. В рамках конституционно-правовой логики не экономические выгоды, а прежде всего социальные ценности и блага, ради обеспечения которых существует местное самоуправление, могут и должны определять его организацию и осуществление. Это ценности достойной жизни и свободного развития человека, обеспечения за счет самостоятельной деятельности населения оптимальной меры и форм удовлетворения основных жизненно важных потребностей граждан по месту жительства. Самим фактом конституционного признания местного самоуправления предполагается, что граждане как члены местных сообществ путем взаимного сотрудничества и кооперации могут обустроить свою повседневную жизнедеятельность лучше и справедливее, чем если бы это делалось извне. Именно социальные ценности и блага, воплощенные в институте местного самоуправления, определяют юридический характер и меру его материального обеспечения, а эффективность реализации и защиты данных ценностей и благ является решающим критерием для выбора организационной модели и содержательного наполнения муниципальной власти, для создания новых и преобразования существующих муниципальных образований.

2. На сегодняшний день механизм финансирования местного самоуправления, по существу, детерминирован целями государственного управления. Как представляется, он выступает порождением коллизии основных социально-правовых предпосылок и целей проведенных реформ системы публичной власти и межбюджетных отношений.

С одной стороны, реформы определялись необходимостью передачи властных полномочий (главным образом, социального характера) на более эффективный («лучший») уровень, чем предполагалось достичь как оптимизации системы управления делами государства, так и территориального выравнивания социально-правового положения личности. С другой стороны, при их разработке и проведении исходили из безусловной потребности сохранить государственное единство, целостность, социально-политическую стабильность и управляемость территориями.

В целях разрешения этой коллизии и формирования противовесов компетенционной децентрализации публичной власти федеральный законодатель использовал инструментарий финансово-правового регулирования, посредством которого в государственно-правовой системе России довольно прочно утвердилась модель налогово-бюджетного унитаризма. Это выражается в том, что основной объем доходов, полученных в пределах территории муниципального образования, аккумулируется в бюджетах вышестоящих уровней публичной власти, а затем в различных правовых режимах, но, естественно, с уже иным процентным весом эти же доходы возвращаются в местный бюджет. Итогом такого финансового регулирования, которое порой небеспочвенно сравнивают с «продразверсткой», является то, что материально-ресурсное покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления обеспечивается главным образом через государственный финансово-распределительный механизм. Так, доля всех налогов (закрепленных и дополнительно переданных) в доходах местных бюджетов составляет менее 30 % (в том числе, доля двух местных налогов – порядка 12 %). Соответственно, 70 % средств приходится на все виды межбюджетных трансфертов, включая поступление средств (субвенций) из фондов компенсаций. Уже этот факт сам по себе подтверждает несоответствие общего распределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы. Однако такое положение вещей позволяет обеспечить за счет финансового регулирования административно-политическую централизацию государственного управления и неформальное соподчинение муниципальных органов органам государственной власти.

Выбор в качестве основного источника финансового покрытия муниципального управления государственных бюджетных средств хотя и позволяет определенным образом стабилизовать материально-ресурсную базу местного самоуправления и обеспечить выполнение, по крайней мере, в минимальном объеме обязательств перед населением, в то же время  чрезмерно стесняет самостоятельность населения по решению вопросов местного значения, снижает заинтересованность муниципальных властей в формировании и развитии собственных хозяйственных потенциалов, порождает иждивенческие настроения. Муниципалитеты оказываются в положении  уполномоченных «раздатчиков» государственных ресурсов на подведомственной территории, не способными в действительности обеспечивать решение вопросов местного значения так, как этого хотели бы сами гражданине. Кроме того, нельзя упускать из виду, что сегодня государственная финансовая помощь находится в прямой зависимости от нефтегазовых доходов, удельный вес которых в доходах федерального бюджета довольно высок (например, в 2008 году он составил более 47%).

3. Реализация целей согласованного социально-экономического развития государства и внутригосударственных образований, укрепления гарантий социальных прав граждан требует, очевидно, более взвешенных подходов. На это указывается и в Рекомендации 297 (2010) Конгресса местных и региональных властей «Местная и региональная демократия в Российской Федерации» (п. «i»-«p») [4].

В концептуальном плане речь должна идти о необходимости организации финансового обеспечения местного самоуправления на основе эффективного баланса конституционных ценностей централизации и децентрализации публичной власти и собственности, а также ценностей финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований и выравнивания их социально-экономического развития.

Сбалансированное сочетание этих ценностей требует учета следующих моментов.

1. Государство должно гарантировать минимальную финансовую обеспеченность каждого из муниципальных образований, т.е. закрепить за ними такой состав доходных источников, которые позволяли бы самостоятельно решать вопросы местного значения, выполнять социальные обязательства перед населением на уровне не ниже государственных социальных стандартов, а также проводить мероприятия, направленные на устойчивое развитие территорий.

2. Обеспечение наполняемости местных бюджетов должно производиться главным образом за счет поступлений от местных налогов и сборов; неналоговых доходов, основным среди которых является доход от использования муниципальной собственности; отчислений от регулирующих налогов, налоговая база по которым непосредственно связана с данной муниципальной территорией, а также средств самообложения граждан. На это ориентирует сама Конституция РФ, которая специально выделяет институты местных налогов (ч. 1 ст. 132) и муниципальной собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132).

В этом плане необходимо в первую очередь принять меры по укреплению состава местных налогов, усилить их роль в формировании доходной части местных бюджетов. Речь идет, в частности, о реализации давно обсуждаемого (уже, по сути, консенсусного) предложения ввести местный  налог на недвижимость с одновременным установлением системы налоговых вычетов – своеобразной «подушки безопасности» для малообеспеченных граждан, а также о возможности отнесения к местным транспортного налога (известно, что основной километраж транспортных средств индивидуального пользования формируется в пределах места жительства).

Следует также скорректировать пропорции и порядок отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Продуктивным является предложение изменить порядок взимания налога на доходы физических лиц: суммы налога должны зачисляться налоговым агентом в соответствующий бюджет по месту жительства налогоплательщика, а не по месту учета налогового агента в налоговом органе. Во-первых, это в большей степени согласуется с самой сущностью подоходного налога, который определяет режим налогообложения по принципу постоянного местопребывания. Во-вторых, это соотносится с природой отношений между гражданином и местным сообществом. Местное самоуправление должно обеспечивать интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования; именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения [5]. Отсюда следует, что поскольку гражданин находится в муниципально-правовой связи с сообществом, участвует в управлении местными делами, то сообщество, в свою очередь, вправе требовать от него выполнения определенных обязанностей, прежде всего финансового характера. Наконец, в-третьих, данный подход существенно влияет на формирование бюджетов муниципальных образований, расположенных в менее развитых регионах, прилегающих к крупным городам, и служит целям устранения диспропорций в развитии города и деревни.

Потенциально значимым инструментом наполнения финансовой базы муниципальных образований является также институт самообложения населения. Его низкая эффективность сегодня во многом объясняется сложностью процедуры установления соответствующих платежей, которые, согласно ст.56 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в ред. от 3 мая 2011 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ), как она понимается в правоприменительной практике, могут быть введены только путем принятия решения на местном референдуме или на сходе граждан. Между тем нет препятствий для того, чтобы дать муниципальным образованиям возможность самим решить вопрос о порядке установления таких платежей, с тем условием, что их введение будет сопровождаться учетом в той или иной форме мнения населения.

3. Следует пересмотреть сложившийся подход к льготированию по налогам, подлежащим зачислению в местный бюджет. Он предполагает установление как самих по себе налоговых льгот, так и изъятий из объектов налогообложения, что существенным образом сужает доходную базу муниципалитетов. К примеру, на федеральном уровне из объектов налогообложения земельным налогом исключено восемь типов земельных участков, которые относятся к федеральной собственности и во многих регионах составляют значительную долю всех земельных ресурсов, и такое же количество категорий различных юридических лиц, которым предоставляются налоговые льготы. Такие льготы и изъятия должны быть либо отменены, либо компенсированы муниципальным образованиям из соответствующих бюджетов в объеме тех реальных потерь, которые они несут в связи с установленными налоговыми преференциями.

4. Муниципалитетам должна быть гарантирована реальная возможность свободного в пределах закона распоряжения собственными средствами, предназначенными для решения вопросов местного значения. В принципе это исключает широкое применение целевых межбюджетных трансфертов, тем более их доминирование в структуре доходов местных бюджетов. Здесь же следует сказать о необходимости последовательного проведения в законодательстве принципа согласования с муниципальными образованиями всех вопросов, касающихся передачи в муниципальную собственность или изъятия из нее тех или иных объектов.

5. Необходимо разумное использование дифференцированных подходов к правовому регулированию вопросов финансовой деятельности муниципальных образований, с тем чтобы обеспечить адресную поддержку наиболее «депрессивным» территориям и при этом стимулировать  эффективное использование социально-экономического потенциала развитых муниципальных образований. Критически важно создать комфортные условия для муниципальных образований, которые уже являются или способны стать «локомотивами» муниципального развития. Прежде всего, это региональные и районные административные центры, вокруг которых складываются муниципальные агломерации – для них можно было бы установить специальное регулирование. Стоит также полнее учесть различия городских и сельских поселений: разграничить вопросы местного значения и ввести самостоятельное финансовое регулирование.

Вместе с тем необходимо выработать новое понимание дотационности муниципального образования как одного из основных критериев дифференциации финансового регулирования. Смысл дотационности должен состоять, прежде всего, в абсолютной невозможности муниципального образования решать свои задачи, исходя из имеющейся налоговой базы и потенциальных неналоговых доходов. Таким образом, муниципалитеты должны быть «самоокупаемыми», и лишь объективно недостающие доходные источники стоит компенсировать из бюджетов другого уровня [6, с. 45].

6. Нуждается в изменении институт государственной финансовой помощи местным бюджетам. Она должна стать «умной»,  перейти из универсального режима применения в режим вспомогательный, субсидиарный, точечный. Наряду с этим следует активно развивать различные формы так называемой «стимулирующей финансовой помощи», которая имеет долгосрочный инвестиционный характер, нацеленный на формирование структурных сдвигов в экономике территорий и решение ключевых социальных проблем, расширение их налогового потенциала.

Финансовая помощь в силу самой своей природы должна носить именно вспомогательный, а не бюджетообразующий характер. Примечательна в этой связи правовая позиция Федерального конституционного суда Федеративной Республики Германия (2 BvF 3/03): «оказание помощи земле за счет средств для проведения финансового оздоровления разрешается как ultima ratio» в таких ситуациях и поскольку «федеральная земля не может иным способом сохранить требуемую конституцией дееспособность»; «конституционное право допускает и требует этого, если чрезвычайное положение бюджета земли оценивается как относительно – по отношению к прочим федеральным землям –  экстремальное. Кроме того, бюджетная ситуация должна достичь абсолютно – по критериям задач, устанавливаемых земле конституционным правом, – таких экстремальных размеров, что в этом субъекте наступает чрезвычайная ситуация, которая не может быть ликвидирована без посторонней помощи и представляет собой угрозу существованию земли как конституционно-правового дееспособного носителя государственных задач. А это предполагает, что земля исчерпала все имеющиеся в ее распоряжении возможности разрешения кризиса, так что федеральная помощь является единственным оставшимся выходом. В этом смысле земля несет бремя изложения и доказывания».

В условиях государственной политики, ориентированной на обеспечение реальных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления, финансовая помощь и финансово-бюджетное выравнивание муниципальных образований должны быть взаимосогласованы и нацелены на обеспечение их социально-экономического развития и социально-экономического выравнивания, т.е. создавать условия для снижения разрывов и диспропорций между фактическим экономическим потенциалом территорий. Это означает, в частности, что финансовая помощь муниципалитетам может и должна производиться не только в порядке вертикального (государственного) перераспределения бюджетных ресурсов (нисходящие трансферты), но и через установление и функционирование горизонтальных межбюджетных связей между муниципальными образованиями одного и того же или различных территориальных уровней организации местного самоуправления. Такая межмуниципальная финансовая взаимопомощь, основанная на идее солидарности равноправных субъектов, способствует развитию интеграционных связей между муниципальными образованиями, а в конце концов – скрепляет и само государство, усиливая взаимодействие и взаимозависимость его частей.

4. Укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления должно идти рука об руку с повышением социально-экономической эффективности муниципальных органов власти, что, в свою очередь, требует создания высокопроизводительной системы муниципального финансово-хозяйственного управления. Речь идет о повышении социальной «отдачи» местного хозяйства, более качественном использовании органами местного самоуправления находящихся в их ведении материально-финансовых средств. Эффективность местного хозяйства выражает степень реализации присущей ему социальной ценности, его действенности в процессе удовлетворения потребностей местного сообщества, гарантирования защищенности разнообразных интересов личности и одновременно развития человеческого потенциала.

Усиление социального эффекта управления местным хозяйством предполагает прежде всего осуществление планомерного перехода  местного самоуправления (как и иных уровней публичной власти) к бюджетированию, ориентированному на результат, формирование системных механизмов внешнего (государственного) и внутреннего (муниципального) контроля, институтов  мониторинга за социальной, бюджетной и экономической эффективностью муниципальной финансово-хозяйственной деятельности.

Система бюджетирования, ориентированного на результат, широко применяемая в зарубежных странах (Австралия, Великобритания, Германия, Нидерланды, Новая Зеландия, США, Франция, Швеция), представляет собой модель организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование бюджетных расходов и распределение бюджетных ресурсов осуществляется в зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в рамках прогнозных  объемов бюджетных ресурсов. Одно из принципиальных отличий этой модели от постатейного бюджетирования состоит в том, что исполнение бюджета оценивается не только по тому, в какой степени были исполнены те или иные бюджетные статьи, а по тому, насколько были выполнены изначально поставленные цели и задачи, что обеспечивается путем введения специальной системы показателей, позволяющих на регулярной основе отслеживать степень достижения целей и выполнения задач [7]. Таким образом, эта модель имеет программно-целевой характер, сопряжена с развитием институтов планирования и программирования, которые позволяют увязать процесс среднесрочного (долгосрочного) муниципального развития с бюджетным процессом. Ее целью является рационализация и повышение социального качества публичного управления, что достигается за счет систематического комплексного анализа и контроля соответствия затраченных ресурсов и полученных результатов, а также через постоянную оценку значимости, социальной и экономической эффективности тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.

Принципиально то, что результат, к которому в данном случае обращена система бюджетного управления, не отождествляется с финансовым результатом, рассматриваемым в экономической науке как объективная и превращенная хозяйственной практикой форма существования прибавочной стоимости или, иначе говоря, как выраженный в денежной форме экономический итог хозяйственной деятельности организации за отчетный период. В рассматриваемой модели результат имеет (во всяком случае, должен иметь) иное, человеческое (социальное) измерение. Он предполагает, в первую очередь, надлежащее выполнение поставленных перед публично-правовым образованием социальных задач, включая организацию предоставления публичных услуг определенного объема и качества согласно установленным социальным стандартам, на основе соблюдения баланса интересов различных категорий граждан, личности и публично-территориального коллектива. Следовательно, достижение положительных финансовых результатов муниципальной финансово-хозяйственной деятельности, связанных с извлечением экономической выгоды и сокращением издержек (бюджетная экономия), не самоцель, а средство повышения объема и качества публичного обслуживания населения через оптимизацию использования находящихся в ведении муниципального образования материально-финансовых ресурсов.

5. Утверждение системы бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает обеспечение сбалансированности местных бюджетов, а также укрепление контрольно-правовых институтов.

Возможность государственного контроля в муниципальной сфере с точки зрения эффективности решения органами местного самоуправления возложенных на них публичных задач вытекает из положений ч.2 ст.132 Конституции РФ и п.2 ст.8 Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с этим Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 18) и принятыми на его основании нормативными правовыми актами предусмотрен механизм государственной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В него входят: а) установленные перечни показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления; б) обязанность глав местных администраций докладывать по установленной форме о достигнутых значениях соответствующих показателей; в) мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления; г) меры стимулирования муниципальных образований к достижению наилучших значений показателей.

Вместе с тем данный механизм имеет ограниченный масштаб действия. Он охватывает не все муниципальные образования, а только городские округа и муниципальные районы, что, как представляется, не имеет под собой достаточных оснований. Хотя мера и формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления разных муниципальных образований действительно могут отличаться, недопустима ситуация, при которой эффективность деятельности органов каких бы то ни было муниципальных образований оказалась вне всякого государственного контроля. Вот почему механизм оценки эффективности муниципальной деятельности должен стать универсальным, начать использоваться в том числе в отношении городских и сельских поселений.

Предусмотренная на федеральном уровне обязанность глав местных администраций докладывать о достигнутых значениях показателей социально-экономического развития для целей государственной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления служит одной из нормативных предпосылок к налаживанию внутреннего (муниципального) контроля и мониторинга за эффективностью муниципальной деятельности. Этой же цели служит установленный федеральным законодателем в качестве необходимого атрибута системы местного самоуправления институт муниципального финансового контроля, организационно-правовым воплощением которого являются контрольно-счетные органы муниципальных образований (ст.38 Федерального закона № 131-ФЗ, Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»).

Вместе с тем законодательное регулирование оценки эффективности муниципальной финансово-хозяйственной деятельности нуждается в углублении, систематизации, развитии. Существует необходимость дальнейшего продвижения механизмов обязательной предварительной, оперативной и последующей оценки самими органами местного самоуправления социальной, бюджетной и экономической эффективности всех принимаемых ими финансово-хозяйственных решений. Такие меры должны обеспечивать: во-первых, прогнозирование комплексных последствий тех или иных финансово-хозяйственных решений для развития определенных групп общественных отношений, муниципального образования в целом, позволять проводить обоснованный расчет целесообразности их принятия. Во-вторых, создание условий для оперативного информирования органов местного самоуправления о текущих показателях, характеризующих действие ранее принятого финансово-хозяйственного решения, и устранения социально дефектных (ущербных, неэффективных) актов. В-третьих, всестороннее и полное с точки зрения утвержденных индикаторов измерение эффекта финансово-хозяйственного решения по итогам отчетного периода, необходимую корректировку как самого решения, так и иных связанных с ним актов для усиления положительного воздействия на общественные отношения (повышения степени реализации поставленных социальных задач) и снижения (устранения) воздействия отрицательного.

Механизмы оценки социальной, бюджетной и экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности органов публичной власти известны региональной практике. Они используются также в некоторых муниципальных образованиях. Так, например, в Барнауле, Хабаровске, Петушках, Кирове, Пензе, Тюмени, Ишиме, Ульяновске, Чите, Ярославле и ряде других муниципальных образований оценивается эффективность налоговых льгот, предоставляемых по местных налогам, причем в отдельных из них действует прямо установленный запрет на предоставление пролонгации льгот без проведения соответствующей оценки. Данный опыт может быть взят за основу для формирования федерального правового регулирования, которое призвано обеспечивать генерализацию складывающихся на практике позитивных управленческих подходов, создавать условия для системного развития действенных правовых средств в масштабе всей страны.

Под бюджетной эффективностью предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот на местах, как правило, понимаются полученные (планируемые к получению) налоговые поступления в бюджет, которые связаны с использованием налоговых льгот. Соответственно, если сумма фактически полученных (планируемых к получению) налоговых поступлений в бюджет, которые связаны с использованием налоговых льгот, превышает или равна сумме предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, то налоговая льгота имеет положительную бюджетную эффективность. Если же сумма налоговых поступлений меньше суммы предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, то налоговая льгота имеет отрицательную бюджетную эффективность.

Социальная эффективность предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот рассматривается сквозь призму ее социальных последствий, которые определяются показателями, отражающими значимость поддерживаемой с помощью налоговой льготы деятельности налогоплательщика, либо показателями, подтверждающими создание благоприятных условий для развития инфраструктуры социальной сферы и повышение социальной защищенности населения данной территории (в частности, обеспечение занятости, сохранение и увеличение количества рабочих мест; улучшение условий труда; рост среднемесячной заработной платы; формирование благоприятных условий для социально незащищенных категорий населения; поддержка организаций, имеющих значимость в жизнедеятельности муниципалитета).

Кроме того, в отношении налогового льготирования в ряде случаев используется критерий экономической эффективности, понимаемый как положительная динамика финансово-экономических показателей деятельности налогоплательщиков. Это своего рода агрегативный показатель, характеризующий экономическую деятельность категорий налогоплательщиков, которым предоставляются налоговые льготы, определяемый путем отношения увеличения суммы средств в разрезе финансово-экономических показателей категорий налогоплательщиков при использовании налоговых льгот к сумме предоставляемых налоговых льгот. Для оценки экономической эффективности предоставленных льгот используются данные о финансово-экономической деятельности категории налогоплательщиков за отчетный год и год, предшествующий отчетному году, а для оценки экономической эффективности планируемых к предоставлению налоговых льгот – данные о финансово-экономической деятельности категории налогоплательщиков, прогнозируемые на очередной год, в котором предполагается действие налоговой льготы, и ожидаемые за текущий год. Оценка экономической эффективности налоговых льгот проводится по таким индикаторам, как: выручка от реализации товаров, продукции, работ, услуг; прибыль до налогообложения; фонд оплаты труда; объем производства продукции; объем реализации продукции; численность работающих; загрузка производственных мощностей; объем инвестиций, направленных на развитие производства; дебиторская задолженность; кредиторская задолженность.

Определение социально-экономического и бюджетного эффекта принимаемых решений следует на законодательном уровне признать необходимым (обязательным) этапом процесса муниципального финансово-хозяйственного управления с одновременным обеспечением со стороны органов государственной власти необходимой информационно-технологической, ресурсной, методической поддержки соответствующей деятельности на местах (это возможно, в частности, в рамках взаимодействия между контрольно-счетными органами разных уровней публичной власти, на основе единых стандартов финансового контроля).

При этом продуктивным представляется использование дифференцированных подходов к проведению оценки эффективности налоговых льгот в зависимости от характера субъекта льготирования (это имеет место, например, в Хабаровске). Так, если получателями налоговых льгот являются бюджетные учреждения и предприятия, обеспечивающие выполнение возложенных на них функциональных задач в интересах населения, то в этом случае сумму планируемых к предоставлению налоговых льгот следует рассматривать как разновидность бюджетного финансирования, поступающего в распоряжение налогоплательщика в ускоренном и упрощенном порядке. Эффект от предоставления налоговых льгот здесь проявляется в экономии бюджетных средств, выделяемых на прямое финансирование выполнения налогоплательщиком социальных задач, экономии трансфертных издержек. Если организации или предприятия, получают субсидии или субвенции за счет средств бюджета города, то эффект от предоставления налоговых льгот определяется, исходя из стоимостной оценки возможных потерь бюджета в случае прекращения поддержки этих организаций или предприятий, которые могут выражаться: в увеличении расходов бюджета на компенсацию социально незащищенным слоям населения и повышении цен на продукцию (работы, услуги), производимую организациями и предприятиями, получающими льготы; в увеличении расходов бюджета на закупки продукции (работ, услуг), производимой организациями и предприятиями, получающими льготы; в расходах бюджета на устранение аварий, катастроф, разрушений, работы по предупреждению которых ведутся организациями и предприятиями, получающими льготы. В качестве эффекта от предоставления налоговых льгот субъектам инвестиционной деятельности рассматривается сумма прироста фактических и (или) планируемых налоговых поступлений в бюджет за определенный период и сумма предоставленных и (или) планируемых к предоставлению налоговых льгот за тот же период. Применительно к физическим лицам сумма эффекта от предоставления налоговых льгот может считаться равной сумме предоставленных налоговых льгот, с учетом того обстоятельства, что в случае непредоставления налоговых льгот физическим лицам, нуждающимся в социальной поддержке, может возникнуть необходимость в выделении из бюджета города необходимых средств.

Кроме того, в ряде муниципальных образований (например, Йошкар-Ола, Калуга, Тюмень) действует механизм оценки эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов. Здесь под социальной эффективностью проекта понимается показатель оценки эффективности, характеризуемый повышением уровня и качества жизни населения, ростом благосостояния граждан, определяемых в соответствии с системой индикаторов социально-экономического развития муниципального образования; под бюджетной – влияние результатов осуществляемого проекта на доходы и расходы местного бюджета (в качестве основного показателя бюджетной эффективности принимается бюджетный эффект за период реализации проекта, который выражается в увеличении бюджетных доходов и/или снижении бюджетных расходов в результате реализации проекта); под экономической – отношение полученного экономического эффекта (результата) к затратам, обусловившим получение этого эффекта.

Наряду с этим имеются примеры практического внедрения механизмов оценки бюджетной и социальной эффективности муниципальных унитарных предприятий, а также акционерных обществ, акции которых находятся в муниципальной собственности (Набережные Челны, Астрахань, Славский городской округ, Пенза, Чита).

Задачи повышения финансово-экономической эффективности муниципальной деятельности, ориентированные на внедрение в муниципальную практику программно-целевого подхода, сами должны решаться на планомерной основе, программно-плановыми способами. В этой связи стоит обратить внимание на опыт ряда муниципальных образований, разработавших и приступивших к реализации программ по улучшению качества муниципального финансово-хозяйственного управления, которые направлены на системное преодоление связанных с этим комплексных проблем, таких как: а) обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости местного бюджета; б) повышение эффективности предоставления муниципальных услуг; в) оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения; г) совершенствование муниципального финансового контроля; д) повышение энергетической эффективности; е) развитие информационной системы управления муниципальными финансами; ж) модернизация муниципальной контрактной системы.

Существенное значение для улучшения качества муниципального финансово-хозяйственного управления и местного самоуправления в целом имеет институт муниципальной статистики, который все еще находится в неудовлетворительном состоянии. Необходимо углубление и развитие концептуальных основ муниципального статистического учета, в частности,  совершенствование методологии расчета статистических показателей, обоснования их выбора и разработки актуальных для решения задач социально-экономического развития индикаторов. Так, сегодня крайне ограничена муниципальная статистика благосостояния и качества жизни. В нормативно-правовом плане следует решить такие проблемы, как: а) определение места муниципальной статистики в системе компетенции муниципальных образований;  по всей вероятности, ее стоит включить в той или иной форме в вопросы местного значения, сняв возникающие на практике трудности с отнесением расходов по сбору статистических показателей к расходным обязательствам местных бюджетов, а также с определением компетентности муниципальных образований вводить обязательное муниципальное статистическое наблюдение; б) установление периодичности и сроков предоставления органами местного самоуправления статистических показателей для формирования баз данных по муниципальным образованиям, а также введение требования по оперативности ее обновления; в) определение прав и обязанностей органов местного самоуправления по обеспечению своевременности, достоверности и полноты сбора статистических показателей, порядка взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц при сборе статистической информации и ее использовании. Актуальными являются также разработка модельных форм предоставления статистической информации, а также формирование в муниципалитетах единых информационных систем, обеспечивающих возможность автоматизированного сбора, обработки, анализа и предоставления соответствующих сведений по всей системе муниципального управления.

Утверждение и развитие этих и иных организационно-правовых средств обеспечения эффективности муниципальной финансово-хозяйственной деятельности должно сопровождаться созданием комплексной системы мониторинга и оценки социально-экономического развития муниципального образования, реализации плановых документов и эффективности муниципального управления. Эта система, представляющая собой взаимосвязанную совокупность организационных, процедурно-процессуальных, ресурсных и дисциплинарно-правовых мер, направленных на наблюдение за состоянием местного хозяйства и социальной сферой, исполнением муниципальных планов, программ, проектов, результатами и эффективностью муниципального управления, в целях формирования объективной информации для принятия решений по вопросам социально-экономического развития муниципального образования, должна стать одной из важнейших составных частей муниципальной системы управления. Ее налаживание с учетом уже имеющихся практических наработок имеет важное не только местное, но и общегосударственное значение и должно быть обеспечено государственно-властными средствами, при широкой государственной поддержке в каждом муниципальном образовании.

6. Относительно самостоятельным направлением повышения социальной эффективности муниципального финансово-хозяйственного управления является развитие института муниципального заказа (включая муниципальный социальный заказ), позволяющего «подключать» к выполнению функций местного самоуправления организации немуниципальной формы собственности – как рыночно-хозяйственных, так и некоммерческих субъектов. Тем самым посредством муниципальной контрактной системы обеспечивается, с одной стороны,  активизация социально значимой деятельности предприятий и организаций, содействие занятости, создание условий для добросовестной конкуренции, с другой – расширение сферы публичного обслуживания, его эластичность, гибкость, адаптивность, разнообразие и адресный характер. Развитие муниципального заказа открывает возможности для повышения качества оказываемых публичных услуг при снижении затрат, но для этого оно должно быть сбалансированным и разумным, не переходить границы, за которыми публично-сервисная деятельность становилась бы лишь источником для извлечения дополнительной экономической выгоды в ущерб ее основному назначению – качественному удовлетворению публично значимых потребностей.

     Установленный в действующем законодательстве правовой механизм муниципального заказа нуждается в совершенствовании. Это определяется, прежде всего, необходимостью формирования надлежащей правовой основы для создания единого технологического цикла муниципальных закупок (закупочного цикла), который бы охватывал не только размещение муниципального заказа (как это имеет место в настоящее время), но и прогнозирование, планирование муниципальных закупок, а также мониторинг и контроль исполнения заказов. Соответствующий технологический цикл должен основываться на системе общих требований и правил (стандартов), позволяющих оценить качество и эффективность муниципального заказа. В то же время существует потребность в типизации контрактных отношений, в частности, путем разработки единой базы типовых форм муниципальных контрактов. Это бы существенно облегчило контрактную деятельность муниципалитетов. Следует также повысить гибкость правового регулирования муниципального заказа, с тем чтобы определенным образом расширить формы его размещения и тем самым обеспечить для заказчиков возможность в ситуациях, связанных с заказом сложных объектов (в первую очередь, это научно-изыскательские и опытно-конструкторские работы), проводить дополнительный квалификационный контроль (фильтрацию) участников. Этому должно сопутствовать одновременное повышение прозрачности, открытости муниципального заказа на всех его этапах, исключение сделок с заинтересованностью, введение эффективных механизмов персональной ответственности должностных лиц, принимающих неправовые (в том числе коррупционные) контрактные решения.

Литература

1.   1.    Municipal Finance: Innovative  Resourcing for Municipal Infrastructure and Service Provision. Report prepared by Mr Ilias Dirie for  the Commonwealth  Local Government Forum in cooperation with ComHabitat. 2005. http://www.comhabitat.org/struct_docs/CLGFMunicipalFinanceReport.pdf

2.   Абзац четвертый пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 года № 92-О // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2514.

3.   Абзац пятый пункта 6 мотив. части, пункт 5 резолют. части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708; Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 года № 195-О // Архив КС РФ. 2000; Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 года № 171-О-П // СЗ РФ. 2007. № 21. Ст. 2561.

4.   Recommendation 297 (2010) «Local and regional democracy in the Russian Federation»  ( Strasbourg, 26-28 October 2010 ). https://wcd.coe.int/

5.   Абзац третий п.2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 27 мая 2004 года № 180-О // Архив КС РФ. 2004.

6.   Бухвальд Е.М. Экономико-правовые вопросы сбалансированности местных бюджетов // Экономико-правовые проблемы совершенствования бюджетной системы Российской Федерации. Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 13.

7.   Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России. М.: Институт экономики города, 2004.